Le président de la République l’avait rappelé lors de son discours du 5 octobre au Sénat : « La commune est irremplaçable. » A la lecture du projet de loi – à présent des projets de loi – de décentralisation et de réforme de l’action publique, on peut se demander s’il a bien été entendu. En effet, les communes se voient retirer plusieurs de leurs prérogatives au profit des établissements publics de coopération intercommunale : des transferts de compétence optionnels deviennent obligatoires, des transferts partiels, c’est-à-dire soumis à la définition d’un intérêt communautaire par le conseil communautaire, deviennent intégraux, les agglomérations ou communautés urbaines de plus de 400 000 habitants deviennent obligatoirement des métropoles, d’une intégration plus poussée.

Le projet encourage également la création de services communs aux villes et aux intercommunalités, bien entendu gérés obligatoirement par ces dernières, dans les domaines fonctionnels tels que la gestion financières, les ressources humaines ou l’informatique.

Mais le changement le plus marquant est certainement le transfert obligatoire des plans locaux d’urbanisme aux intercommunalités. Il prive en effet la commune d’une des dernières compétences stratégiques qui lui restaient. Le PLU est l’expression et l’outil du projet d’une ville, et de son évolution. Dans la durée, il dessine en profondeur le développement ou la préservation d’une ville.

Dans ces conditions, que devient un maire, s’il n’est plus en charge de l’urbanisme, de la voirie ou de la police de la voirie, du stationnement, de la politique de la ville, et s’il dépend pour son budget, le personnel de la ville et son expertise juridique d’un établissement sur lequel il n’a pas autorité ? Il était jusqu’à présent celui qui avait la possibilité d’influer sur le destin d’une ville. Il risque de n’être bientôt plus que le gestionnaire de la quotidienneté, sans prise sur le devenir du territoire.

La construction intercommunale est indispensable. Elle permet à des villes voisines de se donner des projets, des moyens, des destins partagés. Elle regroupe, là où c’est nécessaire, les forces en compétence, en finances, en visibilité politique, pour mener des desseins dont l’envergure dépasse l’échelle de la commune. 
Mais elle doit rester une union de communes, et non une collectivité territoriale de plein exercice.

On connaît l’obsession des hauts fonctionnaires de l’Etat, non démentie depuis l’échec de la loi de 1971, à regrouper les communes. Tous ceux qui ont, au cours de leurs études, reçu un enseignement sur les institutions ont entendu la sempiternelle déploration de l’anomalie que représentent les 36 000 communes françaises. Sans que l’on sache précisément en quoi cette particularité représentait un problème, les tentatives se sont succédé pour diminuer, de gré ou de force, le nombre de communes, et à défaut d’en limiter le rôle.

Le débat mériterait sans doute d’être mené franchement et sereinement. Au lieu de l’assumer, on se contente, au fil des réformes, de déshabiller patiemment et progressivement les maires de leurs prérogatives, jusqu’à ce qu’ils n’aient, tels les maires d’arrondissement de Paris, Lyon et Marseille, plus qu’un rôle de représentation et de gestion de la proximité.

Pour beaucoup de responsables, l’affaire est entendue ; craignant de rater le prétendu « sens de l’histoire » et de se voir classer dans la catégorie peu enviable des résistants au changement et des défenseurs des clochers, nombre de collègues ou d’élus ont intégré cette évolution comme inévitable.

Il y a bien entendu un grand intérêt à réunir les villes en communautés ou en métropole, afin de leur donner plus de surface et de visibilité. Mais ce sont des bénéfices d’ordre géostratégiques, qui ne prennent pas en compte les enjeux démocratiques. Quant aux « économies d’échelles » attendues, elles n’ont pu, sauf en de rares cas, être mises en évidence, et ne compensent ni la création de structures nouvelles, ni les effets d’homogénéisation par le haut des services publics qu’a engendré le regroupement des villes.

Grave déficit démocratique - L’affaiblissement des maires cause pourtant un grave déficit démocratique. Le niveau communal est celui où, en France, la démocratie est la plus vivante. Plus qu’un concept juridique, elle y est une réalité concrète, présente, incarnée. Dans les campagnes comme dans les banlieues, elle se manifeste au quotidien, physiquement, par la présence des élus qui rendent compte, consultent, expliquent, interrogent leurs concitoyens, administrés et électeurs, à propos des décisions qu’ils prennent et des actions qu’ils mènent.

Ce n’est pas un hasard si les maires sont aujourd’hui ceux parmi les catégories d’élus qui résistent le mieux au large discrédit dont souffre la classe politique. Ils sont – pour combien de temps encore – en mesure de prendre des décisions, d’agir sur leur commune, et d’en rendre compte aux citoyens.

Ainsi, pour de nombreux français, la personne de recours, celle à qui il s’adresse en cas de difficulté, de quelque nature qu’elle soit, c’est le maire. Pour un trou dans une voirie, pour un logement ou un emploi, pour soutenir une activité sportive ou culturelle, pour un peu de reconnaissance ou d’écoute, les habitants des villes trouvent des élus locaux attentifs à leurs besoins. 
Si ces élus se trouvent privés de moyens d’agir, s’ils en sont réduits, comme trop souvent nos gouvernants vis-à-vis de l’Europe, à répondre que plus rien ne dépend d’eux, ils perdront ce crédit, abandonnant les citoyens à un monde contemporain et à une administration souvent anonymes, impersonnels et sourds à leurs préoccupations.

La commune ne se réduit pas à une délimitation administrative ; elle est un territoire vécu, où se concrétisent le lien social, l’identité partagée et la citoyenneté, que des statuts ou un décret ne peuvent ni créer, ni abolir. Chacun sait dans quelle ville il habite. La plupart savent le nom de leur maire. Beaucoup moins peuvent identifier le regroupement intercommunal dont ils dépendent, ni le nom de son président, encore moins les compétences exercées. 
Ces entités de création récente, d’une définition complexe et abstraite, peu lisibles aux yeux des citoyens (et parfois des professionnels), peinent à porter une identité forte.

En ce sens, l’élection au suffrage universel direct des conseillers intercommunaux, idée souvent débattue, et pour l’instant heureusement repoussée, ne ferait qu’aggraver le fossé qui se creuse entre les citoyens et leurs institutions. Loin de renforcer la démocratie, cela diviserait la légitimité locale en deux pouvoirs indépendants l’un de l’autre, affaiblissant l’un et l’autre, multipliant les occasions de conflits et augmentant encore la confusion des citoyens.

La mise en œuvre de la loi de 2010 qui instaure le fléchage des élus communautaires dès la constitution des listes municipales constitue probablement une solution équilibrée car elle permet de renforcer la légitimité démocratique des EPCI tout en conservant un lien organique avec les communes dont ils sont l’émanation.

La communauté d’agglomération de Plaine Commune est parmi les pionnières de l’intercommunalité en Ile-de-France. Sur un territoire de Seine-Saint-Denis qui concentre les problèmes sociaux, mais bénéficie de grandes perspectives de développement, elle travaille depuis bientôt 15 ans au quotidien avec les communes membres. Elle s’est toujours pensée comme une « coopérative de villes », et n’intervient sur le territoire des communes membres qu’avec l’accord de leurs élus. C’est un fonctionnement qui nécessite le dialogue et la force de conviction mais aussi le sens du compromis pour l’ensemble des acteurs. 
C’est aussi un fonctionnement respectueux du suffrage universel et de la responsabilité politique qu’il implique.

La richesse de cette expérience, ainsi que de nombreuses autres, devrait être mieux prise en compte lors de la rédaction des projets de loi. Au fil des regroupements, la quête toujours recommencée d’un mythique « territoire pertinent » peut nous faire perdre quelque chose de précieux pour la cohésion de notre pays. Alexis de Tocqueville l’avait compris, qui écrivait en 1835 :

« Il arrive souvent, en Europe, que les gouvernants eux-mêmes regrettent l’absence de l’esprit communal ; car l’esprit communal est un grand élément d’ordre et de tranquillité publique ; mais ils ne savent comment le produire. En rendant la commune forte et indépendante, ils craignent de partager la puissance sociale et d’exposer l’Etat à l’anarchie. Or, ôtez la force et l’indépendance de la commune, vous n’y trouverez que des administrés et point de citoyens. »

Bientôt deux siècles après, on ne saurait mieux dire.

Article paru sur http://www.lagazettedescommunes.com/170594/des-communes-fortes-pour-une-democratie-vivante/?utm_source=quotidien&utm_medium=Email&utm_campaign=11-06-2013-quotidien